改善乡村地区居民供水条件的江苏探索

文章浏览次数：2700　　发布时间：2013-11-14

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 ——江苏省城乡统筹区域供水规划及实施
                                                                                           源自江苏省住房和城乡建设厅城市建设与管理处

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　王  翔  陈浩东  江苏省住房和城乡建设厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　摘要：实施城乡统筹区域供水，是指实行城乡区域统筹优化供水水源、水厂布局，撤并规模小、管理差、供水不安全的镇村小水厂，推进集约化、规模化发展供水设施；打破城乡分隔，将城市供水管网向农村延伸，实现农村供水与城市“同源、同网、同质”；突破行政区划界限，实现不同区域供水互联互通，保障供水安全；推进供水行业市场化、社会化，实现区域供水设施共建共享、共用共管。为根本改善乡村居民的供水条件，从2000年起，江苏省决定分步、分期实施区域供水工程，坚持不懈推进至今已逾十年。本文从规划实施成效、建设运营机制等方面，总结了十余年来江苏推进城乡统筹区域供水的经验，研究探索了改善农村居民饮水水质和供水安全的思路和策略。

关键词：城乡统筹；区域供水；规划；供水安全

1  引言

　　　随着工业迅速发展和城市化进程明显加快，因地表水污染和地下水过量开采导致的供水矛盾日益突出，极大影响了社会生产与生活，制约了城乡经济社会的可持续发展。为此，江苏省按照科学推进城市化和区域共同发展战略的要求，结合快速城镇化、人口密集、地势平坦等特点，于2000年在全国率先提出城乡统筹区域供水思路。从基础设施共建共享入手，打破行政区划限制、打破城乡二元结构，统筹规划和建设城乡供水设施，积极探索快速城镇化进程中人口密集地区的区域供水设施建设、运行和管理模式，较好解决了城乡供水安全问题。目前，全省大半农村人口与城市居民一样喝上了干净卫生的自来水，实现了城乡间、区域间“同源、同网、同质”供水。本文从规划实施成效、建设运营机制等方面，总结了十余年来江苏推进城乡统筹区域供水的经验，研究探索了改善农村居民饮水水质和供水安全的思路和策略。

2  江苏城乡统筹区域供水规划实施成效

　　　截至2012年底，江苏城乡统筹区域供水设施总投入410亿元，建成达镇管道长度16000多公里，江苏城乡统筹区域供水通水乡镇覆盖率79%，位居全国各省（区）第一。其中苏锡常、宁镇扬泰通地区城乡统筹区域供水基本实现全覆盖，苏北地区通水乡镇覆盖率为55%。江苏有1112个乡镇实现城乡统筹区域供水覆盖，城乡供水服务人口从2001年的1837万增至近6000万，其中约3400万村镇居民的饮用水水质得到改善。具体而言，城乡统筹区域供水主要取得了以下五方面成效：

　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　（1）从根本上解决了镇村居民饮用水安全问题。城乡“同源、同网、同质”的供水彻底改变了广大农村居民长期依靠井水或河塘水的饮水习惯，为当地经济社会发展和人民身体健康提供了保障。如常熟市在实施区域供水之前五年，每10万人中肠道传染病年均发病人数为162.59人，实施区域供水后的2004年为28人，仅为原来的1/6。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　（2）优化地表水资源利用布局。规划选择水质相对较好、水量有保证的水源地作为各城市的集中式饮用水源地，有利于集中式饮用水源地的更大力度保护，实现了长江岸线的合理利用，为经济发展留下了空间。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　（3）有效减少地下水超采产生的地质灾害。实施城乡联网供水、封填深井，有效促进了苏锡常地区地下水资源的采补平衡，地下水位全面回升。到2004年底，苏锡常地区已累计完成封井4560眼，占原有深井总数的93.1％，地下水开采量已从2000年的2.88亿立方米压缩到0.4亿立方米。地面沉降速率趋缓，苏州、无锡等地市区地面的年沉降速率已控制在10～15毫米，地质环境明显改善，地质灾害发生发展得到有效控制。

　　（4）促进供水企业规模化集约化发展。城乡统筹区域供水，通过对数千小水厂的兼并整合，实现了人、财、物的统一管理，提高了乡镇和农村供水的规范化管理水平，也促进了供水行业集约化发展，增加了企业经营效益。苏锡常地区2000年城市供水总规模为328万立方米/日，年供水总量7.9亿立方米，到2012年底的供水总规模达1132.5万立方米/日，年供水总量为24.5亿立方米。
                                                     
　　
   （5）促进区域经济社会提升。城乡统筹区域供水以来，乡镇和农村的供水水质、水压得到了保证，带动了地方经济的发展。使许多乡镇企业用上了优质水，涉水产品质量得到了提高，出口创汇能力同步增加。例如，常熟东张镇生产的净菜产品，过去采用深井水作为生产用水，水质不能保证，常有退货和赔偿，区域供水后，不仅保证顺利出口日本，而且拓展了欧美市场。

3  实施城乡统筹区域供水的主要经验

　　　在2000年江苏城市工作会议上，江苏省委、省政府要求“共建共管、共享共用区域基础设施”，“加强区域性市政公用基础设施的前期研究，编制规划和实施方案，加大推进力度。苏南及沿江地区要重点发展城乡区域供水，彻底解决地下水过量开采问题，控制地面沉降”。省住房城乡建设厅以供水安全问题出现较早、较突出的苏锡常地区作为启动区，推进农村与城市“同源、同网、同质”，按照分类指导、梯度推进的原则，有步骤、分层次推进城乡统筹区域供水。

3.1  用全覆盖的供水规划引导推进城乡统筹区域供水

　　　从2000年起，按照“科学规划、统筹安排、分类指导、有序推进”的原则，省住房城乡建设厅先后组织编制了《苏锡常地区区域供水规划》、《宁镇扬泰通地区区域供水规划》和《苏北地区区域供水规划》。在规划编制时，坚持城乡区域统筹，优化供水水源、水厂布局，推进集约化、规模化发展供水设施；打破城乡分隔，将城市供水管网向农村延伸，突破行政区划界限，实现不同区域供水互联互通，保障供水安全；推进供水行业市场化、社会化，实现区域供水设施共建共享、共用共管。

                                              
3.2  构建推进城乡统筹区域供水的工作合力

　　　2000年，江苏省人大常委会颁布了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》。2010年，江苏省人大常委会颁布了《江苏省城乡供水管理条例》，将城乡统筹区域供水纳入法制化轨道。江苏省政府每年在研究确定年度重点目标任务时，都将区域供水工程列为重要内容并进行年度考核。省住房城乡建设厅通过下达计划、严格考核、通报约谈、专题召开推进会、会同有关部门研究出台相关扶持政策等，全力推进城乡统筹区域供水规划的实施。各市党委政府均将区域供水纳入年度考核内容，并成立以分管领导为组长、各相关部门主要负责人为成员的区域供水工作领导小组，建立责任制，推动工作落实。

3.3  优惠政策成为城乡统筹区域供水的强大助推器

　　　为推进城乡统筹区域供水规划的实施，江苏省政府在批准《苏北地区区域供水规划》时明确将区域供水项目列入省重点建设项目，享受供地、规费减免等方面优惠政策。2012年省政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门《关于加快推进城乡统筹区域供水规划实施工作意见的通知》（苏政办发〔2012〕93号），明确城乡统筹区域供水工程按规定落实重点工程建设规费减免政策。2002年，省物价局与建设厅共同出台《苏锡常地区区域供水价格管理暂行办法》（宁镇扬泰通地区和苏北地区参照执行），供水价格实行同网同价，对乡镇及以下用户暂不征缴污水处理费、水厂建设费、水资源费、水利工程水费等各种规费。

3.4  全力构建供水安全保障体系

　　　积极推进城市供水系统应急处理和深度处理改造、第二水源建设和水质检测实验室能力建设。到2012年底，江苏52个城市已经建成了第二水源、应急备用水源或实现水源互备；24个水厂共526.5万立方米/日实施了深度处理，占总供水规模的23%，累计改造城乡供水管网总长15040余公里，提高了部分地区的供水水质水压，保障龙头水水质；开发“江苏省城市供水水质上报和监控系统”，运用信息化手段提高江苏供水水质监管水平。提升供水企业水质检测能力，按照不同供水规模建设相应等级的化验室，从原来的10多项至35项提高到现在的42项至106项；江苏所有水厂已安装原水水质在线监测设备。 
                                              
3.5  创新城乡统筹区域供水建设运营机制

    江苏各地在实践中尝试的主要运营管理模式基本上可以归纳为三类：
（1）“集中管理、统一收费”模式。即对市域范围内的全部供水资源（人、财、物、收费权）全部集中在一个产权主体内运行，从制水、输配、销售、运行、维护、管理、收费、融资、投资等实行一体化的管理。无锡市、宜兴市、常熟市、太仓市、靖江市等成功采用了该模式，目前各项管理工作比较规范和高效。
（2）“分级供水、分级管理”模式。由城市水司与一个乡镇或者几个乡镇组建供水公司，也可以通过市场化运作，成立独立的水务公司；区域供水建设工程采用分级分段负担，并充分利用市场机制，吸引社会民间资本投入；在水价方面，各镇根据资产投入情况还可以适当加价。这种模式由于企业运行和管理的差异性比较高，对政府以及行业监管部门来说，管理和协调的难度比较大，昆山市、江阴市等采取这种形式。
（3）“分散管理、统一收费”模式。这是在供水资源整合过程中，由于实行资产一体化管理有难度，而不得不采取的变通方式。在全市实行统一的水价，由城市水司负责统一收费管理，再根据物价局核定的价格给各乡镇一定的补贴。这种模式在实际执行过程中有一定的难度，正在着手进行资源整合和管理上的改革。目前扬州市采取这种形式。

4  下一步提升城乡统筹区域供水规划实施水平的思路与举措

　　城乡统筹区域供水实施十余年来取得明显成效，但仍存在着苏北地区推进进度慢、运行成本高、镇以下供水服务质量相对低等问题。“十二五”末，城乡统筹区域供水推进的总体目标是：苏南苏中、苏北地区城乡统筹区域供水乡镇覆盖面分别达98%和85%，沿海部分地区基本实现全覆盖。为全面完成城乡统筹区域供水目标任务，必须创新机制、采取更加扎实有效的措施。

　　（1）以苏北地区为重点，加快推进区域供水。重点是加快苏北达镇主干管的敷设，每年将新增覆盖通水乡镇的目标列入省政府的重点任务，并分解到相关市、县（市），将城乡统筹区域供水推进纳入政府考核，同时作为生态省（市）、文明城镇等创建活动考核指标，促进各地重视，加大工作力度，确保年度目标顺利实施。

　　（2）适时调整城乡统筹区域供水规划，提高通水乡镇覆盖率。编制三大区域供水规划时，未将130个乡镇纳入实施范围。主要是位于距城镇偏远地区的乡镇和丘陵山区、江湖中的岛屿。随着当地百姓的需求呼声日增，以及区域供水深入推进、供水能力的扩大和技术水平的提高，一部分未纳入当时规划的乡镇已自发组织实施区域供水。对于尚未实施的乡镇，有必要适时调整城乡统筹区域供水规划，将具备实施条件的乡镇在科学论证的基础上纳入规划范围，从根本上解决偏远地区百姓的饮用水安全。

　　（3）加快构建城乡供水安全保障体系。随着国家新修订的《生活饮用水卫生标准》于2012年7月1日正式实施，老百姓对饮用水水质要求越来越高。因此，根据江苏省委省政府“不合格的水不出厂，不达标的水不进管网”要求，进一步巩固和完善“备用水源、深度处理、严密检测、预警应急”的供水安全保障体系，确保城乡居民饮用水安全。

　　（4）全面提升供水行业服务质量。实施城乡统筹区域供水后，用户面广量大，对供水服务质量提出了更高的要求。随着城乡统筹区域供水的进一步实施，应逐步探索城乡供水体制、机制创新，将趸售模式逐渐向城市供水企业直管到户模式过渡，同时，在实现直管到户模式的地区，适时出台农村一户一表改造管理办法，指导和逐步规范各地农村抄表到户工作；根据供水片区，合理增设缴费服务网点，使城市、乡镇、农村供水由“同源、同网、同质”提升为“同源、同网、同质、同服务”。

　　（5）进一步加强供水行业监管。按照《城镇供水规范化管理考核办法》、《江苏省城市供水安全保障评价标准》，加强对城市供水安全工作的检查和监管。加强信息化管理建设，升级“江苏省城市供水水质上报和监控系统”，实现重点流域水质在线监测数据和取水头部视频监控实时传输、网上在线预警。为提高城市供水水质监测的公信力，筹建“江苏省城市供排水水质监测中心”，建成拥有城市供水106项水质监测能力的研究和监测中心，以加强省级监管力度。

　　（6）继续落实城乡统筹区域供水优惠政策。城乡统筹区域供水是一项公益性工程，为保障各地供水设施建设和改造的投入，各级政府需要加大地方财政投入力度。同时，需要建立合理的水价调整机制和财政补贴机制，适时调整各地水价，保证供水行业持续健康发展。

　　5  结语

　　2013年9月16日-18日，应联合国人居署的邀请，江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚带队赴肯尼亚与联合国人居署就江苏在人居环境改善方面的实践进行了友好交流，并举办了“人居环境改善的江苏行动----建设美好人居家园”展览。联合国副秘书长、人居署主任霍安•克洛斯（Joan Clos）充分肯定了江苏省乡村人居环境改善的实践和成果，同时认为在城乡统筹区域供水规划实施等方面取得了积极的经验和成效。江苏城乡统筹区域供水的实践，是实现城乡基本公共服务均等化的有效途径，是快速城镇化、人口密集、地势平坦地区城乡供水升级转型的有益探索，江苏将继续深化城乡统筹区域供水等人居环境改善的探索与实践，积极为世界其他地区发挥借鉴作用，为人类住区环境可持续改善做出积极贡献。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

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